Le ministre doit-il obtenir l’autorisation du tribunal préalablement à l’envoi d’une demande d’obtention de renseignements en vertu de l’article 231.2 LIR?

L’auteur résume et analyse une décision récente de la CAF portant sur l’autorisation préalable du tribunal à l’envoi d’une demande d’obtention de renseignements en vertu de 231.2 LIR.

Contexte

Les autorités fiscales disposent de divers moyens afin d’assurer que les contribuables se conforment à leurs obligations fiscales. Lorsque ces contribuables sont soupçonnés de faire défaut à leurs obligations, les autorités fiscales peuvent conduire certaines vérifications, et dans le cadre de ce processus, tenter d’obtenir certains renseignements ou documents auprès de tierces personnes. Toutefois, ces demandes doivent respecter certains critères afin d’éviter que cette recherche de renseignements ne constitue une «expédition de pêche». Dans cette optique, l’ARC peut obtenir une ordonnance en vertu de l’article 231.2 LIR. Cette ordonnance péremptoire peut être délivrée par un juge de la Cour fédérale si la demande répond à certains critères. Dans d’autres cas, l’ARC en est dispensée.

Le récent arrêt Zeifmans LLP. c. Canada⁽¹⁾ de la Cour d’appel fédérale nous fournit, à nouveau, un éclairage sur l’interprétation et l’application de l’article 231.2 LIR. Le lecteur trouvera les dispositions pertinentes en annexe de cette chronique. Dans cette cause, la Cour a jugé que l’ordonnance du tribunal n’était pas requise préalablement à l’émission d’une demande pour la production de documents ou la fourniture de renseignements, communément nommée demande péremptoire de renseignements.

Faits

Suite à une vérification effectuée par l’ARC, le 30 janvier 2019, une demande péremptoire de renseignements («DPR») a été transmise à la firme comptable Zeifmans LLP («Zeifmans»). Cette demande concernait trois clients de cette firme: M. Marc Vaturi, Mme Diana Vaturi et M. Nader Ghermezian («Ghermezian»). Dans les faits, ces personnes étaient toutes liées par les liens du sang ou du mariage. La demande portait sur les années 2012 à 2017. Il est aussi important d’ajouter qu’à compter de 2013, l’ARC a effectué plusieurs tentatives afin d’obtenir certains renseignements directement auprès de ces personnes ou de leur avocat. Il appert que l’information obtenue était souvent partielle, incomplète ou absente. De plus, la DPR visait les trois personnes ainsi identifiées, mais également (traduction) «toute autre personne à qui la [demande] s’applique».

Zeifmans s’est opposée à fournir les renseignements demandés en présentant une demande de révision de la DPR à la Cour fédérale. Essentiellement, Zeifmans a soutenu que la DPR était ultra vires ou contraire à la loi en soulevant les questions suivantes:

1. Est-ce que la DPR constituait une demande visant des personnes non spécifiquement nommée ou identifiées au sens de 231.2(2) et (3) LIR?
2. Est-ce que la DPR s’appliquait à une «personne», tel que le requiert le paragraphe 231.2(1)?
3. Est-ce que la DPR a été émise dans un but autre que l’administration ou l’application de la loi?
4. Est-ce que la DPR est déraisonnable en raison de son manque de clarté, ou encore en raison d’un manque ou d’un défaut de la part de l’ARC d’avoir effectué les démarches appropriées et préalables afin d’obtenir les renseignements demandés?

Analyse

Devant la Cour fédérale, Zeifmans a soutenu que le critère d’appréciation quant au point 1 ci-dessus requiert une analyse en fonction du critère de la décision correcte (critère plus exigent) et non seulement de la décision raisonnable, contrairement aux points 2, 3 et 4. Selon la requérante, étant donné que la DPR laissait le champ libre à interprétation afin de déterminer qui pouvait être «toute autre personne à qui la demande s’applique», l’ARC devait obtenir l’autorisation judiciaire préalable, selon le paragraphe 231.2(2) LIR. Zeifmans a soutenu que le respect du paragraphe 231.2(2) LIR était une question de droit et que l’ARC ne pouvait se soustraire à cette obligation.

Sous la plume de l’honorable juge Walker, la Cour fédérale a refusé cet argument et a jugé que le critère de la décision raisonnable s’appliquait à l’ensemble des questions soulevées par la requérante Zeifmans. Cette décision de la CF a été confirmée par la CAF. La Cour a tenu compte des circonstances et du contexte dans lequel l’émission de la DPR a été faite.

Dans les faits, la DPR visait les trois personnes nommément identifiées ainsi que les «entités détenues, opérées, contrôlées ou autrement liées ou «connected» aux personnes nommées. Zeifmans s’opposait notamment parce que ces entités n’avaient pas fait l’objet de vérification fiscale de la part de l’ARC et qu’elles constituaient des tiers par rapport aux personnes nommées. Selon la requérante, dans ces circonstances, l’ARC devait obtenir l’autorisation judiciaire préalablement; au surplus, rien n’indiquait que l’information concernant ces entités servait à des fins d’administration ou d’application de la loi à leur égard.

La Cour a rejeté ces arguments, comme elle l’exprime dans son analyse des paragraphes 231.2(2) et (3) LIR, notamment au paragraphe suivant:

«[27] The legislative framework within which the Minister issued the RFI is set out in section 231.2. Subsection 231.2(1) authorizes the Minister to require a person to provide information or documents for any purpose related to the administration or enforcement of the ITA. Subsections 231.2(2) and (3) curtail the Minister’s broad power where she seeks information relating to unnamed persons from a third party. In these cases, the Minister must seek judicial authorization from this Court prior to proceeding (subsection 231.2(2)) and the Court must be satisfied that (a) the unnamed person or group of unnamed persons is ascertainable and (b) the requirement for information is made to verify compliance by the person or persons in the group with any duty or obligation under the ITA (subsection 231.2(3)).»⁽²⁾

En d’autres termes, l’Agence doit obtenir l’autorisation judiciaire lorsque l’identité des personnes non spécifiquement nommées est déterminable et que les renseignements demandés servent à des fins d’administration ou d’application de la loi en ce qui concerne ces personnes ou ce groupe de personnes. À cet égard, la CAF a cité plusieurs décisions pour lesquelles elle se sent liée.⁽³⁾

D’autre part, les paragraphes 231.2(2) et (3) LIR s’appliquent afin de permettre au ministre de s’assurer que les contribuables se conforment à diverses dispositions de la loi. Rien dans ces dispositions ne prévoit ou n’exige que les entités, personnes ou groupes de personnes fassent l’objet d’une vérification par les autorités fiscales. Cette exigence n’est pas pertinente pour l’application de ces dispositions. La Cour confirme que l’ARC dispose d’une discrétion à cet égard, discrétion qui doit toutefois être exercée de manière raisonnable. Dans le cas contraire, la Cour pourrait intervenir.

Enfin, Zeifmans s’est plainte que l’ARC n’a pas appliqué ses propres politiques administratives relativement à l’article 231.2 LIR qui viendraient en support avec les arguments de la requérante. La Cour souligne à bon droit qu’une politique n’est pas la loi. L’ARC peut avoir eu une interprétation de la loi, et cette interprétation peut être erronée. L’ARC est tenue d’appliquer ses pratiques en conformité avec la loi et d’ajuster son interprétation, le cas échéant.

Conclusion

L’article 231.2 LIR fait surface de temps à autre. Bien que cette disposition ait subi quelques aménagements au cours des années, la jurisprudence demeure essentiellement constante.

Le lecteur pourra trouver d’autres chroniques sur ce sujet diffusées par Wolters Kluwer au cours des dernières années, notamment en octobre 2013, juillet 2016, octobre 2016 et juin 2020.

Annexe

Art. 231.2(1) Production de documents ou fourniture de renseignements — Malgré les autres dispositions de la présente loi, le ministre peut, sous réserve du paragraphe (2) et, pour l’application ou l’exécution de la présente loi (y compris la perception d’un montant payable par une personne en vertu de la présente loi), d’un accord international désigné ou d’un traité fiscal conclu avec un autre pays, par avis signifié à personne ou envoyé par courrier recommandé ou certifié, exiger d’une personne, dans le délai raisonnable que précise l’avis:

a) qu’elle fournisse tout renseignement ou tout renseignement supplémentaire, y compris une déclaration de revenu ou une déclaration supplémentaire;

b) qu’elle produise des documents.

(2) Personnes non désignées nommément — Le ministre ne peut exiger de quiconque — appelé «tiers» au présent article — la fourniture de renseignements ou production de documents prévue au paragraphe (1) concernant une ou plusieurs personnes non désignées nommément, sans y être au préalable autorisé par un juge en vertu du paragraphe (3).

(3) Autorisation judiciaire — Sur requête du ministre, un juge de la Cour fédérale peut, aux conditions qu’il estime indiquées, autoriser le ministre à exiger d’un tiers la fourniture de renseignements ou la production de documents prévues au paragraphe (1) concernant une personne non désignée nommément ou plus d’une personne non désignée nommément — appelée «groupe» au présent article —, s’il est convaincu, sur dénonciation sous serment, de ce qui suit:

a) cette personne ou ce groupe est identifiable;

b) la fourniture ou la production est exigée pour vérifier si cette personne ou les personnes de ce groupe ont respecté quelque devoir ou obligation prévu par la présente loi;

Sec. 231.2(1) Requirement to provide documents or information — Notwithstanding any other provision of this Act, the Minister may, subject to subsection (2), for any purpose related to the administration or enforcement of this Act (including the collection of any amount payable under this Act by any person), of a listed international agreement or, for greater certainty, of a tax treaty with another country, by notice served personally or by registered or certified mail, require that any person provide, within such reasonable time as is stipulated in the notice,

(a) any information or additional information, including a return of income or a supplementary return; or

(b) any document.

(2) Unnamed persons — The Minister shall not impose on any person (in this section referred to as a “third party”) a requirement under subsection 231.2(1) to provide information or any document relating to one or more unnamed persons unless the Minister first obtains the authorization of a judge under subsection 231.2(3).

(3) Judicial authorization — A judge of the Federal Court may, on application by the Minister and subject to any conditions that the judge considers appropriate, authorize the Minister to impose on a third party a requirement under subsection (1) relating to an unnamed person or more than one unnamed person (in this section referred to as the “group”) if the judge is satisfied by information on oath that

(a) the person or group is ascertainable; and

(b) the requirement is made to verify compliance by the person or persons in the group with any duty or obligation u