Gemeentefusies: van vrijwillig naar verplicht?

Dertien jaar geleden werd in het Witboek Interne Staatshervorming van 8 april 2011 door de Vlaamse regering gesteld dat de vergaande gemeentelijke bevoegdheidsuitbreiding botst op de te kleine schaalgrootte van lokale besturen. Door hun beperkte schaalgrootte ontbreekt het vele gemeenten aan de nodige bestuurskracht om hun bevoegdheden efficiënt uit te oefenen, zo luidde de analyse. Sindsdien heeft de Vlaamse decreetgever twee vrijwillige fusiegolven bewerkstelligd. In de huidige legislatuur daalde het aantal gemeenten van 300 naar 285 lokale besturen nadat het aantal in de vorige legislatuur van 308 naar 300 gemeenten werd gebracht.

De Vlaamse regering werkte een pakket van financiële maatregelen uit voor fusieoperaties met een minimale omvang van 20.000 inwoners. De schuldovername bedroeg 200 euro per inwoner van de samen te voegen gemeente als de som van het aantal inwoners van de fusiegemeente minstens 20.000 en hoogstens 24.999 inwoners bedroeg. Het bedrag per inwoner werd progressief opgetrokken tot 500 euro per inwoner als de nieuwe fusiegemeente 35.000 inwoners of meer bedroeg en werd geplafonneerd op schuldovernamebedrag van 50 miljoen euro per samenvoeging. Het schuldovernameplafond werd enkel bereikt door de fusie tussen stad Antwerpen en gemeente Borsbeek. Ook de fusie tussen Hasselt en Kortesem (44 miljoen) en Beveren-Kruibeke-Zwijndrecht (42,9 miljoen) brachten een aanzienlijke schuldverlichting voor de respectievelijke besturen teweeg. Bij de schuldovername geeft de Vlaamse overheid voorrang aan klassieke leningen en niet aan gestructureerde leningen, d.z. leningen waar gestructureerde producten aan verbonden zijn zoals swaps, opties en inflatiegebonden producten. De schuldovername gebeurt op 30 september 2024.

Naast de schuldovername voorzag de decreetgever in bijkomende financiële maatregelen. Zo kan een samenvoeging van gemeenten er overeenkomstig artikel 10 §1/1 van het gemeentefondsdecreet er niet toe leiden dat de nieuwe fusiegemeente minder dotaties uit het gemeentefonds ontvangt dan wat de samengevoegde gemeenten afzonderlijk ontvingen voorafgaand aan de fusie. Een soortgelijke bepaling werd opgenomen voor het Openruimtefonds, een jaarlijkse dotatie die kan worden beschouwd als een correctie op de verdeelsleutels in het gemeentefonds en waar de dertien centrumsteden in principe van zijn uitgesloten. Luidens artikel 23/1 van het programmadecreet bij de begroting van 2020 mogen samenvoegingen er niet toe leiden dat fusiegemeenten minder uit het Openruimtefonds ontvangen dan dat de gemeenten afzonderlijk ontvingen.

Het derde lid van dezelfde bepaling maakt overigens mogelijk dat dit ook geldt voor fusies tussen randgemeenten en centrumsteden (Antwerpen, Gent, Brugge, Leuven, Turnhout, Roeselare, Genk, Oostende, Hasselt, Sint-Niklaas, Kortrijk, Mechelen en Aalst). Voorts heeft de decreetgever ervoor geopteerd om het aantal schepenen in het college van burgemeester en schepenen tijdelijk te verhogen. Aan fusiegemeenten werd het recht verleend om voor de bestuursperiode 2025-2030 twee bijkomende schepenen te mandateren. Voor de bestuursperiode 2031-2036 heeft de fusiegemeente nog recht op één bijkomende schepen.

Bij een vrijwillige samenvoeging van gemeenten maken de gemeenteraden met een gemotiveerde principiële beslissing hun gezamenlijke intentie tot samenvoeging eerst kenbaar aan de Vlaamse regering. De principiële beslissing dient de beoogde datum van samenvoeging te bevatten. Alle dertien fusiegemeenten hebben 1 januari 2025 als datum van samenvoeging vooropgesteld nu dit de uiterlijke datum is waarop de schuldovernameregeling temporeel van toepassing is. Na de principiële beslissing kunnen de gemeenteraden een manager aanwijzen die de fusieoperatie op ambtelijk niveau begeleidt. Deze rol kan worden opgenomen door een algemeen en financieel directeur van een van de gemeenten. Vervolgens beslissen de gemeenteraden over het gezamenlijke voorstel tot samenvoeging waarna zij dat voorstel bij de Vlaamse regering indienen. De regering kan het voorstel tot samenvoeging als ontwerp van samenvoegingsdecreet bij het Vlaams parlement indienen, maar zij is daar conform artikel 348 van het decreet over het lokaal bestuur niet toe verplicht.

Dat laatste leek in het bijzonder van belang voor de fusie van Beveren-Kruibeke-Zwijndrecht nu actievoerders hadden gehoopt dat de fusie door de regering zou worden uitgesteld. Bij haar principiële goedkeuring op 27 oktober 2022 heeft de gemeenteraad van Zwijndrecht ook goedgekeurd dat er een volksraadpleging zou worden gehouden voordat de definitieve beslissing over de fusie zou worden genomen. Bij een volksraadpleging op 17 oktober 2023 in Zwijndrecht stemden tachtig procent van de deelnemers tegen de fusie met Kruibeke en Beveren. 6.202 van de 15.884 inwoners namen aan het referendum deel, waarbij 5.262 inwoners negatief antwoordden. Tot ongenoegen van de actievoerders besliste de gemeenteraad van Zwijndrecht met een wisselmeerderheid op 26 oktober 2023 tot de goedkeuring van het gezamenlijke voorstel tot samenvoeging van de gemeente Zwijndrecht met de gemeenten Beveren en Kruibeke. Op hun beurt trokken de actievoerders in administratief kort geding naar de Raad van State. In het arrest van 28 maart 2024 met nr. 259.313 verwierp de Raad de vordering tot schorsing, omdat het gezamenlijke fusievoorstel een zuiver voorbereidende handeling is die geen directe rechtsgevolgen met zich meebrengt. Om dezelfde reden werd het fusievoorstel van de gemeenten Ruiselede en Wingene niet door de Raad geschorst (RvS 28 maart 2024, nr. 259.314).

Hoewel het aantal samengevoegde gemeenten relatief beperkt mag worden genoemd, weze vastgesteld dat de fusieplannen het lokale niveau sterk kunnen beroeren. Het is dan ook de vraag of en hoe de volgende Vlaamse regering het bestuurlijke landschap zal pogen te hertekenen. Overeenkomstig artikel 385 van het decreet over het lokaal bestuur kan de Vlaamse regering op eigen initiatief gemeenten samenvoegen. Gelet op de democratische commotie die kan ontstaan bij vrijwillige fusies is het maar zeer de vraag of een verplichte samenvoeging een optie is die de decreetgever in overweging wil nemen. Daartegenover staat de vaststelling dat de toepassing van het vrijwilligheidsprincipe dertien jaar na het Witboek Interne Staatshervorming slechts tot een beperkt aantal fusies heeft geleid, met als gevolg dat een samenvoegingsverplichting wellicht aan de legitimiteit- en proportionaliteitstoets voldoet.

Als tussenoplossing kan de decreetgever een fusieregeling invoeren die de financiële ondersteuning voor vrijwillige samenvoegingen behoudt (of degressief doet afnemen in de tijd), waarbij er een dwingende vervaltermijn voor een principiële beslissing tot samenvoeging wordt opgenomen. Wanneer de vervaltermijn is verstreken zonder samenvoegingsbesluit, zal de Vlaamse regering verplichte fusies initiëren bij gemeenten die nog niet zijn samengevoegd, maar waar dat wel noodzakelijk wordt geacht om de bestuurskracht van de lokale overheid op peil te brengen. Op die manier zou de derde gemeentelijke fusiegolf niet zuiver vrijwillig zijn, maar wel omvangrijker in aantal dan de voorgaande fusierondes.