Fin de la valse-hésitation : L’article 28 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels est une disposition impérative peu importe la nature des renseignements demandés

Le 28 août 2024, la Cour supérieure^[1] a mis un terme à une certaine hésitation quant au caractère facultatif de l’article 28 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, RLRQ, c. A-2.1, (Loi sur l’accès) dans le contexte d’une demande formulée en vertu de l’article 83 de la Loi sur l’accès. Ainsi, que la demande d’accès soit formulée en vertu de l’article 9 ou en vertu de l’article 83 de la Loi sur l’accès, l’article 28^[2] est une disposition impérative qui peut être invoquée en tout temps par l’organisme.

Contexte

Mme X (la mise en cause) a adressé deux plaintes au service de police de la Ville de Saint-Jean-sur-Richelieu (service de police) en raison de menaces et d’intimidation que ses enfants auraient subis à l’école. En mai 2019, elle dépose une autre plainte, cette fois pour des voies de faits dont son fils de 8 ans aurait été victime de la part d’une employée de l’école. En octobre 2019, le service de police fait enquête sur cette plainte et convoque l’enfant au poste de police pour prendre sa déposition. Au poste, les enquêteurs refusent qu’un adulte accompagne l’enfant lors de la prise de sa déposition; cet entretien toutefois est enregistré. Le 12 novembre 2019, Madame X demande au service de police, à titre de titulaire de l’autorité parentale, d’obtenir une copie de tous les documents d’enquête relativement à sa plainte, incluant une copie de l’enregistrement de la déposition de son fils. Le 18 novembre 2019, le responsable de l’accès du service de police refuse de lui communiquer les documents demandés en invoquant les alinéas 1 et 5 de l’article 28 de la Loi sur l’accès. Le 11 décembre 2019, Mme X dépose une demande de révision à la Commission d’accès à l’information (Commission).

Étant convenu que la demande de révision procédera par écrit, les avocats du service de police déposent leurs observations le 16 décembre 2021. Ils invoquent alors, pour la première fois, l’alinéa 3 de l’article 28 de la Loi sur l’accès, arguant que la divulgation de la vidéo révélerait une méthode d’enquête. En janvier 2022, alors que l’affaire est en délibéré, la Commission écrit aux parties afin d’obtenir leurs observations écrites quant à la possibilité pour le service de police de soulever l’article 28 alinéa 3, motif discrétionnaire selon la Commission et ce, après la réponse initiale dans laquelle le responsable de l’accès invoque uniquement les alinéas 1 et 5 de l’article 28. La Commission écrit que puisqu’il s’agit d’une restriction facultative, elle aurait dû être invoquée dans les délais prévus à l’article 98 de la Loi sur l’accès et ajoute qu’elle pourra toutefois relever le service de police du défaut d’avoir invoqué cette restriction dans les délais, s’il lui démontre des motifs suffisants. En réponse à cette lettre de la Commission, le service de police répond que l’article 28 de la Loi sur l’accès est un motif de refus impératif et qu’il peut être soulevé en tout temps, sans avoir à demander d’être relevé du défaut de l’avoir invoqué dans les délais. À titre supplétif, le service de police demande d’être relevé de son défaut d’avoir invoqué l’alinéa 3 de l’article 28 de la Loi sur l’accès, au motif que le responsable de l’accès ignorait, au moment de rédiger la lettre de refus, que le Directeur des poursuites criminelles et pénales avait décidé de ne pas porter plainte dans le présent dossier.

Historique

La décision de la Commission de l’accès à l’information^[3]

La Commission rappelle que Mme X, à titre de titulaire de l’autorité parentale, exerce le droit d’accès aux renseignements personnels concernant son enfant mineur conformément aux articles 83 et 94 de la Loi sur l’accès. Ainsi, par le jeu de l’article 87 de la Loi sur l’accès, la Commission a déterminé que si le service de police souhaitait invoquer l’article 28 alinéa 3, il était soumis au délai prévu à l’article 98. La Commission n’a pas adhéré au raisonnement du service de police quant au caractère impératif de l’article 28 dans le contexte d’une demande formulée en vertu de l’article 83 et a conclu que le service de police était en défaut d’avoir respecté le délai prévu à l’article 98. La Commission a également refusé de relever l’organisme de son défaut, car les motifs invoqués par le service de police ne pouvaient constituer des motifs raisonnables aux yeux de la Commission. Ainsi, l’organisme n’ayant pas été relevé de son défaut d’invoquer l’article 28 alinéa 3 dans les délais, la Commission n’a pas examiné la question de savoir si la divulgation de l’enregistrement était susceptible de révéler une méthode d’enquête policière.

La décision de la Cour du Québec^[4]

La question que la Cour du Québec devait trancher en appel était de déterminer si la Commission avait erré en droit en qualifiant de facultative la restriction prévue à l’article 28 alinéa 3 et de ce fait, conclure que le service de police devait présenter une demande pour être relevé du défaut de soulever cette restriction dans le délai prévu à la Loi sur l’accès. La Cour du Québec a confirmé la décision de la Commission, puisque la présente affaire s’inscrit dans un contexte où une demande d’accès est déposée par une personne qui demande communication de renseignements qui la concernent personnellement. Pour la Cour du Québec, il existe deux régimes d’accès distincts, celui plus général régi par l’article 9 et celui régi par l’article 83 de la Loi sur l’accès, dans le cadre duquel une personne requiert communication de renseignements personnels. Selon la Cour du Québec, l’article 28 n’a pas le même caractère selon le régime d’accès; il est impératif dans le cadre d’une demande d’accès à un document d’un organisme public et peut être invoqué en tout temps, mais lorsqu’une demande d’accès concerne un renseignement personnel du demandeur, l’article 28 devient une restriction facultative et les délais et obligations prévus aux articles 98 et 100 doivent être respectés. Non seulement le texte de l’article 87 soutient cette position, mais la structure même de la Loi sur l’accès mène à conclure de la sorte. En effet, les articles 83, 87, 98 et 100, qui se trouvent à la section IV du chapitre III de la Loi sur l’accès, concernent l’accès d’un demandeur à ses renseignements personnels, alors que l’article 28 se situe à la section II du chapitre II de la Loi sur l’accès relative aux restrictions au droit d’accès de toute personne aux documents détenus par un organisme public. Ainsi, c’est par le biais de l’article 87 de la Loi sur l’accès que l’article 28 est incorporé aux restrictions au droit d’accès à un renseignement personnel. Enfin, puisqu’il existe un certain débat quant à l’effet de l’article 87, la Cour du Québec a procédé à une analyse exhaustive de la jurisprudence pour finalement se joindre à la position majoritaire et conclure que l’article 28 perd son caractère impératif lorsqu’il est invoqué dans le cadre d’une demande d’accès formulée en vertu de l’article 83 de la Loi sur l’accès.

La décision de la Cour supérieure

Résumé

Le cœur de cette affaire porte sur le droit d’un organisme public d’ajouter de plein droit, devant la Commission, l’un des motifs de refus prévus à l’article 28 de la Loi sur l’accès pour s’opposer à la communication d’un document. Le jugement de la Cour supérieure porte donc uniquement sur le droit de soulever un motif supplémentaire de refus devant la Commission et non sur la validité d’un tel motif.

La Cour supérieure revient d’abord sur les circonstances ayant entouré la décision du responsable de l’accès d’invoquer les alinéas 1 et 5 de l’article 28 de la Loi sur l’accès. Selon la compréhension du Tribunal, le défaut du responsable de l’accès d’avoir invoqué l’alinéa 3 dans sa lettre de refus résulte d’une erreur de bonne foi, d’une mauvaise compréhension du dossier ou d’une mauvaise compréhension de la Loi sur l’accès. La Cour supérieure souligne par ailleurs qu’au sein de nombreux organismes, comme c’est le cas pour le service de police, le responsable de l’accès n’est pas technicien en droit et encore moins juriste.

La Cour supérieure rappelle que dans le cadre d’une demande d’accès transmise en vertu de l’article 83, le responsable de l’accès a la possibilité d’invoquer soit les restrictions prévues aux article 86 à 94, soit les restrictions prévues aux articles 18 à 41.3 de la Loi sur l’accès, tel que le prévoit l’article 87, pour refuser de donner accès aux renseignements demandés.

La Cour supérieure procède ensuite à une analyse sémantique des articles 28 et 87 de la Loi sur l’accès en rappelant que le législateur a utilisé les mots « doit refuser » à l’article 28^[5]. Pourtant, autant la Commission que la Cour du Québec ont interprété l’article 87 de façon telle que les restrictions de l’article 28 s’avèrent facultatives lorsque la demande d’accès est formulée par une personne dont le renseignement demandé la concerne. La Cour supérieure se dit en désaccord avec une telle interprétation puisque le mot « doit » ne porte à aucune interprétation, « d’autant plus que son objectif est de protéger la confidentialité des renseignements qui ont des incidences sur l’administration de la justice, la sécurité publique, la sécurité de l’État, les enquêtes criminelles et la prévention des évasions en milieu carcéral »^[6]. Considérant l’importance de cet objectif, le législateur a choisi de rendre ces restrictions obligatoires. Ainsi, comme la restriction prévue à l’article 28 est impérative, l’organisme public ne bénéficie d’aucune discrétion. Selon le Tribunal, la proposition selon laquelle le législateur aurait voulu qu’une telle restriction soit facultative du seul fait que le demandeur requiert communication de renseignements personnels est déraisonnable.

Le Tribunal adhère par ailleurs à l’argument du service de police à savoir qu’une telle interprétation pourrait engendrer des résultats absurdes. Par exemple, dans les cas où un membre en règle du crime organisé s’adresse à un corps de police pour obtenir un dossier d’enquête le concernant et que le responsable de l’accès fait défaut de respecter les délais, il pourrait avoir accès à tout son dossier puisque la restriction facultative n’aurait pas été soulevée en temps opportun. Également, une telle interprétation pourrait avoir comme conséquence d’inciter les organismes publics à invoquer le plus de dispositions législatives possible pour justifier le refus afin d’éviter la forclusion.

Ainsi, pour la Cour supérieure il est déraisonnable de rendre la restriction facultative plutôt qu’impérative du seul fait qu’elle soit invoquée par une personne demandant accès à des renseignements la concernant. Cela « dénature les objectifs de la Loi et l’importance des restrictions impératives prévues à l’article 28 de cette même Loi ».^[7] Elle accueille donc le pourvoi en contrôle judiciaire et retourne le dossier à la Commission pour qu’elle décide du mérite de l’argument fondé sur l’alinéa 3 de l’article 28 de la Loi sur l’accès.

Commentaires

Avec grand respect, nous ne pouvons partager l’opinion du juge Synnott et nous nous rallions plutôt à la jurisprudence majoritaire quant à l’interprétation des articles 28 et 87 de la Loi sur l’accès.

Rappelons-nous que lorsqu’une demande d’accès est déposée par une personne qui veut obtenir communication de renseignement la concernant, c’est l’article 83 qui s’applique, lequel se trouve à la section IV du chapitre III de la Loi sur l’accès. Le responsable de l’accès peut alors invoquer les restrictions prévues aux article 86 à 94. L’article 87 lui permet également d’invoquer les articles 18 à 41.3. C’est donc par le jeu de l’article 87 que le responsable peut invoquer l’article 28.

Examinons d’abord la sémantique de l’article 87 ainsi libellé : 

87. Sauf dans le cas prévu à l’article 86.1, un organisme public peut refuser de confirmer l’existence ou de donner communication à une personne d’un renseignement personnel la concernant, dans la mesure où la communication de cette information révélerait un renseignement dont la communication doit ou peut être refusée en vertu de la section II du chapitre II ou en vertu des articles 108.3 et 108.4 du Code des professions. (nos soulignements)

La rédaction de cet article est telle qu’un organisme a donc le pouvoir discrétionnaire (par l’utilisation des termes « un organisme peut refuser ») de communiquer ou de révéler l’existence d’un renseignement la concernant, si une des restrictions prévues aux articles 18 à 41.3 de la Loi sur l’accès peut s’appliquer à ce renseignement. Ainsi, que la restriction de la section II du chapitre II soit impérative ou facultative (par l’utilisation des termes « doit ou peut être refusée »), l’organisme peut refuser la communication, mais n’en a pas l’obligation.

À notre avis, la Cour supérieure a mis trop d’emphase sur les termes « doit refuser » au début de l’article 28 et a omis de considérer le fait que l’article 87 débute quant à lui par « peut refuser ». Reprenons la lecture de l’article 87 en commençant par la deuxième partie afin de mieux en comprendre la portée : « dans la mesure où la communication de cette information (le renseignement personnel) révélerait un renseignement dont la communication doit ou peut être refusée en vertu de la section II du chapitre II », « un organisme public peut refuser de confirmer l’existence ou de donner communication à une personne d’un renseignement personnel la concernant ». Il apparaît alors clairement que l’organisme a le pouvoir discrétionnaire, et non l’obligation, d’invoquer quelconque restriction prévue à la section II du chapitre II.

Il est vrai que la rédaction de cet article et la redondance des termes « peut refuser » et « doit ou peut être refusée », lesquels réfèrent ensuite à des dispositions qui débutent elles-mêmes par « peut refuser » et « doit refuser » n’est pas des plus limpide. Nous croyons cependant que l’emploi des termes « peut refuser » au début de l’article 87 est indispensable à sa compréhension et que leur utilisation par le législateur n’est pas innocente (rappelons-nous que le législateur ne parle pas pour ne rien dire). En effet, pourquoi le législateur aurait-il ajouter « peut refuser », si ce n’est pour donner le choix à l’organisme d’invoquer, ou non, une restriction prévue aux articles 18 à 41.3 de la Loi sur l’accès et ce, que le libellé de cette restriction commence par « peut refuser » ou « doit refuser »?

À l’instar de la jurisprudence majoritaire et de la Cour du Québec, nous sommes d’avis que non seulement le texte de l’article 87, mais la structure même de la Loi sur l’accès confirme que l’article 28 perd son caractère impératif dans les cas où la demande d’accès est déposée en vertu de l’article 83 et qu’il doit ainsi être invoqué dans les délais prévus à l’article 98.

Dans son analyse, la Cour supérieure s’attarde également aux conséquences absurdes que pourraient entrainer cette double interprétation selon le type de demande d’accès. Elle se rallie ainsi à l’argumentaire du service de police qui soumet que cela pourrait avoir comme effet de permettre à un membre du crime organisé d’avoir accès à des renseignements le concernant tels des confirmations d’enquête, des rapports de filatures ou des confirmations de mise sous écoute, dans le cas où un responsable de l’accès omettrait, sans motifs raisonnables, d’invoquer l’article 28.

Avec égard pour l’opinion contraire, nous nous permettons ces quelques commentaires. Bien que l’objectif de l’article 28 soit de protéger la confidentialité des renseignements qui ont notamment des incidences sur l’administration de la justice ou la sécurité de l’État, la Loi sur l’accès a un caractère quasi constitutionnel et son objectif premier est de favoriser la démocratie^[8] et la communication des renseignements détenus par le gouvernement^[9]. Il est effectivement peu souhaitable que ce type de renseignements puissent être dévoilés. Par contre, dans une société libre et démocratique comme la nôtre, certains droits ont un statut fondamental, sinon quasi constitutionnel. Le droit d’un justiciable d’avoir accès à des renseignements le concernant ne saurait être tributaire de la compétence d’un responsable de l’accès et encore moins de son incompréhension de la Loi. Nous ne pouvons donc nous rallier aux propos du juge Synnott qui semblent avaliser le fait que les responsables de l’accès ne sont habituellement pas juristes et qu’ils peuvent ainsi commettre des erreurs de bonne foi, notamment en raison de leur mauvaise compréhension de la Loi. Tel que le veut l’adage, nul n’est censé ignorer la Loi, a fortiori une personne chargée de son application.

Enfin, la restriction prévue à l’article 88 de la Loi sur l’accès, laquelle est impérative, pourrait possiblement être invoquée à tout moment pour limiter, sinon empêcher, la communication de certains extraits et ainsi pallier l’omission d’avoir invoqué l’article 28 dans les délais.

En terminant, bien que nous soyons en désaccord avec la lecture que fait la Cour supérieure des articles 28 et 87 de la Loi sur l’accès, ce jugement^[10] aura tout de même comme conséquence de mettre fin au débat jurisprudentiel at ainsi assurer une certaine certitude pour le justiciable. Étant désormais établie que les restrictions prévues à l’article 28 sont impératives et ce, peu importe la nature des renseignements demandés, le responsable qui aura omis d’invoquer une ou l’autre de ces restrictions dans les délais, pourra l’invoquer en tout temps, de plein droit, même au moment de l’audience.