Ville de Montréal c. Gaia QC inc., 2021 QCCA 52
La ville de Montréal a refusé le permis de construction qu’a demandé Gaia QC inc. pour l’érection d’une plateforme logistique intermodale qui permettrait le déchargement de conteneurs maritimes dans des wagons ferroviaires. En contrôle judiciaire, la Cour supérieure a appliqué l’arrêt Shiller c. Bousquet, 2017 QCCA 276, qui prescrit l’examen de novo de la décision d’un fonctionnaire prise en vertu d’un pouvoir lié. Malgré l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, la Cour d’appel dans l’arrêt Ville de Montréal c. Gaia QC inc., 2021 QCCA 52, a récemment réaffirmé l’application d’une telle démarche, comme elle l’avait fait dans les arrêts 9071–6754 Québec inc. c. Ville de Québec, 2020 QCCA 344 (droits acquis) et Champag inc. c. Municipalité de Saint-Roch-de-Richelieu, 2020 QCCA 613, autor. ref. 2020 CanLII 78417 (C.S.C.) (délivrance d’un permis).
L’arrêt Shiller, 2017 QCCA 276 est fondé sur une vision assez restrictive de l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, selon lequel la détermination de la norme de contrôle est en fonction uniquement de l’intention du législateur (par. 26). Au terme de l’analyse du cadre législatif applicable et du principe d’égalité de tous devant la loi, la Cour d’appel a conclu que la délivrance par un fonctionnaire d’un certificat d’occupation basé sur des droits acquis, notamment compte tenu de l’interdiction faite à un fonctionnaire d’autoriser un usage contraire à un règlement municipal, est « un pouvoir statutaire, de la nature d’un pouvoir lié, sans marge de manœuvre pour le décideur » (par. 32–45). Conséquemment, les tribunaux devraient contrôler l’application d’un règlement municipal selon la norme de la décision correcte : « le devoir du fonctionnaire est d’appliquer et d’administrer le règlement de zonage et de le faire correctement », malgré son expertise technique en matière d’urbanisme, surtout qu’il n’est pas un tribunal et qu’il ne bénéficie pas d’une clause privative (par. 49). Le contrôle s’effectue non pas « à la lumière du dossier tel que constitué par le fonctionne, mais s’inscrit dans le cadre d’un procès « de novo » où il y a preuve nouvelle » (par. 50). L’absence de déférence dans un tel contexte serait compatible avec la jurisprudence constante de la Cour d’appel selon laquelle les tribunaux peuvent procéder à leur propre évaluation de la preuve en matière de droits acquis (par. 51).
En fait, l’approche de l’arrêt Shiller, 2017 QCCA 276, ne trouvait aucun appui dans l’arrêt Dunsmuir, [2008] 1 R.C.S. 190. Malgré l’affirmation contraire dans l’arrêt Gaia QC inc., 2021 QCCA 52, par. 39, elle n’est pas envisagée par l’arrêt Vavilov, 2019 CSC 65, non plus. Surtout, elle n’est pas nécessaire. Le contrôle judiciaire de la décision d’un fonctionnaire prise en application d’un règlement municipal peut très bien procéder selon la norme de la raisonnabilité sans enfreindre le principe fondamental de l’égalité de tous devant la loi.
Le rôle des tribunaux judiciaires est de maintenir la primauté du droit tout en évitant « toute immixtion injustifiée dans l’exercice de fonctions administratives en certaines matières déterminées par le législateur ». Dunsmuir, [2008] 1 R.C.S. 190, 211, par. 27. Sauf lorsque le législateur prescrit un processus de contestation différent, le contrôle judiciaire n’est rien d’autre qu’un contrôle de légalité. Idem, p. 211–213, par. 28–31; Vavilov, 2019 CSC 65, par. 13. Autrement dit, le rôle des tribunaux judiciaires n’est pas d’exercer le pouvoir décisionnel confié à une autorité administrative, mais de s’assurer qu’il a été exercé conformément aux contraintes juridiques et factuelles pertinentes. C’est pourquoi désormais, la justification théorique de la déférence n’est plus l’expertise, mais la simple attribution d’un pouvoir décisionnel à une autorité administrative de préférence à un tribunal judiciaire. Idem, par. 12, 23–24, 26–32. La norme de la raisonnabilité donne effet à cette intention et écarte l’intervention des tribunaux judiciaires tout en respectant leur rôle constitutionnel de contrôle de la légalité de l’action administrative. Idem, par. 24, 33.
La démarche permettant d’identifier la norme de contrôle ne dépend pas de l’identité du décideur. Vavilov, 2019 CSC 65, par. 88–89. La raisonnabilité est la norme de contrôle applicable à moins que la primauté du droit exige la norme de la décision correcte ou que le législateur ait imposé la norme de contrôle ou prévu la contestation d’une décision administrative par voie d’appel. Idem, par. 17, 23–24, 33 et s. C’est plutôt le contenu de la norme de la raisonnabilité qui variera selon le contexte. Idem, par. 89–90. La présence ou l’absence d’une clause privative n’est plus déterminante quant à la norme de contrôle depuis l’arrêt Dunsmuir, [2008] 1 R.C.S. 190, 213, 223, par. 31, 52, 64 — à supposer qu’elle l’ait déjà été — et a été totalement écartée dans l’arrêt Vavilov, par. 33 (motifs majoritaires), 248 (motifs concordants), quoiqu’elle puisse encore restreindre la disponibilité de certains motifs de contrôle judiciaire disponibles.
En contrôle judiciaire de la décision d’un fonctionnaire municipal, les tribunaux judiciaires devraient appliquer la norme de la raisonnabilité, que la décision soit discrétionnaire ou non. Voir Vavilov, 2019 CSC 65, par. 108 (la nature de la décision est prise en compte dans l’examen du régime législatif). La raisonnabilité de l’exercice d’un pouvoir donné sera déterminée par la nature du pouvoir, la réglementation municipale et les principes généraux du droit municipal, la preuve dont le fonctionnaire disposait, la jurisprudence qui a interprété le règlement municipal concerné ou tout autre semblable, les pratiques administratives de l’administration municipale et tout autre élément pertinent. Un cadre différent n’est pas nécessaire ni justifié par l’affirmation selon laquelle un fonctionnaire ne fait qu’appliquer et administrer un règlement municipal, qu’il soit de zonage ou d’une autre nature. Shiller, 2017 QCCA 276, par. 49. En matière de droits acquis comme en toutes matières, le fonctionnaire doit nécessairement donner un sens au règlement municipal et, comme le souligne l’arrêt Shiller, 2017 QCCA 276, par. 44, évaluer les éléments dont il dispose avant de l’appliquer. L’égalité de tous devant la loi n’est pas mise en péril par une analyse de la raisonnabilité et elle ne peut être le prétexte à l’application de la norme de la décision correcte. Autrement, les tribunaux judiciaires pourraient intervenir chaque fois qu’un tel principe est en jeu, notamment en cas d’interprétations contradictoires d’une même disposition, alors que l’arrêt Vavilov, 2019 CSC 65, par. 132, a clairement indiqué que tel ne devrait pas être le cas.
L’examen de novo est paradoxal bien qu’il découle de prémisses erronées quant à la norme de contrôle applicable. S’agissant d’une demande de pourvoi en contrôle judiciaire, la preuve nouvelle est normalement interdite et devrait être constituée du dossier dont l’autorité administrative disposait au moment de prendre sa décision. Autrement, le contrôle judiciaire passerait d’un contrôle de légalité à un contrôle d’opportunité, permettant ainsi à la Cour supérieure, malgré l’art. 33 al. 1 du C.p.c., d’exercer le pouvoir que la loi confie expressément à une autorité administrative. La démarche retenue par la Cour d’appel change aussi la norme de révision en appel : plutôt que d’appliquer l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, elle devrait normalement appliquer l’arrêt Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559.
Dans l’arrêt Gaia QC inc., 2021 QCCA 52, la Cour d’appel aurait pu rendre le même jugement tout en se conformant à la démarche de l’arrêt Vavilov, 2019 CSC 65, et conclure que le refus de délivrer le permis demandé était déraisonnable. Mais c’est justement l’arrêt Vavilov qu’il faut blâmer. Après avoir extensivement décrit l’approche déférente de la raisonnabilité, la Cour a reproché à la greffière de la citoyenneté d’avoir mal interprété l’art. 3 de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, ch. C–29, et plutôt que d’annuler sa décision et lui retourner l’affaire pour qu’elle détermine à nouveau si M. Vavilov est citoyen canadien, elle a formulé l’interprétation que la greffière aurait dû retenir et rendu la décision à sa place. Il n’est pas étonnant que la Cour d’appel se soit autorisée à faire de même dans les cas qu’elle juge appropriés — en se réclamant justement de l’arrêt Vavilov (par. 22).
