“Integrale wet voor beschermen en benutten fysieke leefomgeving is voordelig voor bedrijven!” – Jan van den Broek

“Het systeem is veranderd, de inhoud is grotendeels hetzelfde gebleven.” Aan het woord is Jan van den Broek. Als strategisch beleidsadviseur was hij namens het georganiseerde bedrijfsleven betrokken bij de totstandkoming van de Omgevingswet. Wij spraken hem ruim twee maanden na de inwerkingtreding van deze wet. Hij deelde zijn inzichten over de noodzaak van het bundelen van het omgevingsrecht en de invloed van de Omgevingswet op het bedrijfsleven. Ook gaf hij zijn visie op de bezwaren tegen de inwerkingtreding.

 
De Omgevingswet werd op 1 januari 2024 ingevoerd. Wat vindt u van het nieuwe systeem?

“Ik ben groot voorstander van het bundelen van het omgevingsrecht. In 2005 heb ik in het Nederlands Juristenblad aangegeven dat het tijd was voor de invoering van een Omgevingswet en ik ben blij dat het er nu van is gekomen. Deze wet is volgens mij uniek in zijn soort, omdat hij integraal zoveel regelt voor de hele fysieke leefomgeving. Vanuit historisch oogpunt is het logisch dat de Omgevingswet is ingevoerd. In 1972 is er een discussie gevoerd over de Hinderwet, waarbij de vraag was of de bestaande wet moest worden uitgebreid of dat er nieuwe wetten gemaakt moesten worden. Er werd gekozen voor de laatste optie. Er was in die periode geen tijd om een nieuw systeem te ontwerpen, want daarvoor waren de milieuproblemen te groot. Maar een alomvattende omgevingswet werd wel in het vooruitzicht gesteld.”

Er gingen stemmen op tegen de invoering van de Omgevingswet. Was u het met de bezwaren eens?

“De tegenstanders van de inwerkingtreding voerden twee hoofdredenen aan tegen de invoering. In de eerste plaats werd er gedacht dat er inhoudelijk te veel zou gaan veranderen na de inwerkingtreding en dat er daardoor allerlei problemen zouden ontstaan. Die gedachte is volgens mij ontstaan omdat de Omgevingswet werd aangekondigd als het grootste wetgevingsproject sinds de Tweede Wereldoorlog of de grondwetherziening. Daardoor denkt men dat er ook inhoudelijk grote veranderingen zijn. En natuurlijk zijn er veel veranderingen, maar die veranderingen hebben lang niet allemaal met de inhoud te maken. Het systeem is veranderd, daarom ging het ook, maar de inhoud is grotendeels hetzelfde gebleven.

De tweede reden waarom er veel ophef was over de invoering van de Omgevingswet is het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Dit systeem zou niet goed werken. Ik was namens het bedrijfsleven betrokken bij diverse overleggen met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over het DSO. Ons uitgangspunt was dat het systeem MKB-vriendelijk moest zijn. Het merendeel van de MKB-ondernemers heeft nu eenmaal weinig specialistische kennis van het omgevingsrecht, maar het is belangrijk dat deze bedrijven het DSO goed kunnen gebruiken. Daarnaast hebben we er samen met onder meer Metaalunie, Bovag, Bouwend Nederland en VNCI actief voor gezorgd dat bedrijven oefenden met het gebruik van dit systeem. Wat mij betreft werkt het DSO naar behoren; van bedrijven krijgen we twee maanden na de invoering geen signalen binnen waaruit blijkt dat er grote problemen zijn.”

U geeft aan dat er aan de inhoud van het omgevingsrecht niet veel veranderd is. Wat is er wel veranderd?

“Inhoudelijk zijn de regels voor een groot deel gelijk gebleven. Logisch ook, want het kan niet zo zijn dat je van de ene op de andere dag met bijvoorbeeld hele andere geluidsvoorschriften te maken hebt. Dat zou in de praktijk onwerkbaar zijn. De grote en noodzakelijke verandering is dat het omgevingsrecht nu is gebundeld. Tijdens mijn promotie onderzocht ik de vraag wat er zo goed is aan het bundelen van het omgevingsrecht. Het enige antwoord dat volgens mij ook wetenschappelijk hout snijdt, is dat je de regels die over hetzelfde gaan bij voorkeur bij elkaar moet zetten in dezelfde wet. Niet door een nietje te slaan door de bestaande regels, maar door het hele systeem opnieuw te doordenken. Bij de invulling van dat systeem is het mogelijk gebruik te maken van bestaande regels die hun waarde hebben bewezen. De invoering van de Omgevingswet is een enorme stap vooruit, het geheel is beter kenbaar voor degenen die hun informatie uit de wet halen. Alle informatie die je nodig hebt over omgevingsrecht staat nu grotendeels op één plek en in hetzelfde wetssysteem.”

In eerdere interviews in deze serie over de Omgevingswet uitten juridische professionals hun zorgen over de toename van algemene regels. Welke signalen ontvangen jullie hierover van bedrijven?

“Bedrijven kunnen op dit moment goed met de nieuwe wetgeving werken, alleen al omdat het overgangsrecht ervoor zorgt dat pakweg 20.000 bedrijven hun omgevingsvergunningen hebben gehouden. Voor 380.000 bedrijven is er al decennia geen vergunningplicht. Zij moeten voldoen aan algemene regels, Die stonden vanaf 2008 in het Activiteitenbesluit en deze staan nu in het Besluit activiteiten omgevingsrecht. De kritiek ging met name over specifieke zorgplichten. Voordeel van die zorgplichten is dat kan worden volstaan met minder gedetailleerde, specifieke voorschriften. Voor bedrijven geeft dit niet per se meer onzekerheid, want zij praten mee over deze technische voorschriften. Een bedrijf dat aan die voorschriften voldoet zal niet snel met de zorgplichten te maken hebben. De overheid zal vaak niet helemaal op de hoogte zijn van wat er in een bedrijf gebeurt en wat de stand der techniek is. Daarom is er voor het maken van regels input nodig van bedrijven.”

U bent namens het bedrijfsleven, VNO-NCW en MKB-Nederland, betrokken geweest bij de totstandkoming van de Omgevingswet. Hoeveel invloed hadden jullie op de wetgeving?

“Het bedrijfsleven is vanaf begin betrokken geweest bij de totstandkoming van de wetgeving. Dat is goed, want bedrijven zijn een belangrijke gebruiker van het omgevingsrecht. Wij kregen van meet af aan een soortgelijke positie als organisaties van decentrale overheden. Hierdoor konden we de problemen die bedrijven hebben met het naleven van bepaalde regelingen aankaarten en ervoor zorgen dat zowel het milieubelang als het belang van bedrijven kon worden gediend. Niet per se door de regels minder streng te maken, maar wel door de uitvoerbaarheid in de praktijk te verbeteren. Onze lobby betekent gewoonlijk dat we in samenspel en vertrouwen met de overheid naar de beste oplossing zoeken voor een probleem. Bij de totstandkoming van wetgeving worden er vaak een aantal varianten aan ons voorgehouden. Wij streven er dan naar om de variant in de wetgeving te krijgen waarmee de omgevingskwaliteit is gediend, maar die het bedrijven zo gemakkelijk mogelijk maakt om aan de wetgeving te voldoen. Daar is de overheid over het algemeen heel aanspreekbaar op!”

Zijn er onderdelen in de Omgevingswet waarover u rechtszaken verwacht?

“Ik verwacht met name rechtszaken over de uitleg van bepaalde definities. Zo sluit de wet op bepaalde gebieden veel beter aan op het Europese recht. Denk bijvoorbeeld aan de aanvraag van een vergunning voor een milieubelastende activiteit. Die activiteiten moeten beschikken over de best beschikbare technieken. In 1996 heb ik in Sevilla bij de presentatie van de voorloper van de richtlijn industriële emissies, de ippc-richtlijn, al namens het Europese bedrijfsleven gepleit voor het overnemen van deze definitie in ons recht. De definitie voor best beschikbare technieken is nu eindelijk dezelfde als de definitie die in die richtlijn staat. Dat heeft een groot voordeel, want daardoor kun je je voordeel doen met hoe rechters in andere Europese landen de regels en definities uitleggen. Ook is de term ‘geen significante wijzigingen’ in de wetgeving gekomen. De rechter zal uiteindelijk kunnen oordelen over de precieze betekenis daarvan.

Hetzelfde geldt voor de milieubelastende activiteit. We gaan er op dit moment vanuit dat de milieubelastende activiteit ongeveer hetzelfde omvat als datgene wat voor 1 januari 2024 de inrichting was. Alleen is een inrichting niet hetzelfde als een activiteit. Bij een inrichting denk je aan een gebouw, het terrein en hek eromheen. Bij een activiteit gaat het eerder om een handeling als timmeren of lassen. De activiteit is natuurlijk minder omvattend dan een gebouw. Stel dat een verzorgingstehuis een inrichting is vanwege de verwarmingsinstallatie. Met de Omgevingswet kun je het zo regelen dat alleen die verwarmingsketel aan regels wordt gebonden, niet het hele gebouw. Dat zou tot jurisprudentie kunnen leiden.

Ook noemt de Omgevingswet voor het eerst duurzame ontwikkeling in de definitie van het Brundtland-rapport van 1989. De Omgevingswet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. De regering heeft daarover destijds gezegd dat dit maatschappelijk doel geen juridische betekenis heeft, maar wie weet waar creatieve advocaten en rechters mee komen.”

Welke tip kunt u meegeven aan juridische professionals die werken met de Omgevingswet en tegen vraagstukken aanlopen?

“Sommige wetsteksten zullen niet meteen voor zich spreken. Ik raad aan om dan na te gaan wat de wetgever heeft bedoeld. Hiervoor kan je bijvoorbeeld kijken in de Lexplicatie-Serie. Hierin geef ik de artikelsgewijze toelichting op de Omgevingswet, de vier AMvB’s en de Omgevingsregeling. En ook Tekst&Commentaar Omgevingswet kan behulpzaam zijn. Kijk daarnaast naar de uitgangspunten van het systeem en de vier verbeterdoelstellingen. Als je in de gaten houdt wat de wetgever bedoeld heeft, begrijp je de regels beter. Ook de rechter kijkt in eerste instantie naar de toelichting als de wettekst niet meteen duidelijk is.”

Als de Omgevingswet in werking is getreden, hoeven burgers voor veel bouwwerken geen vergunning aan te vragen. Wat vind jij van deze verandering?

“Ik vind dat de burger in het ongewisse wordt gelaten en meer zekerheid zou moeten krijgen vanuit de Omgevingswet. Je wilt vooraf zekerheid over de vraag of de voorgenomen handeling op grond van de wet is toegestaan. Als je voor eenvoudige bouwwerken geen vergunning nodig hebt, is het voor de burger prettig als hij daarvan bewijs heeft. De situatie waarin een burger achteraf kan worden afgerekend op een eigen beoordeling van de vergunningsplicht is onwenselijk. Daarnaast ontstaat er een ander probleem. Als burgers een geldlening nodig hebben om het bouwwerk neer te zetten, worden zij door bancaire financiers gevraagd om de vergunning te laten zien. Dat kan natuurlijk niet als er geen vergunning wordt afgegeven voor het voorgenomen bouwwerk. Het voordeel van de situatie waarin de burger een situatie zelf mag beoordelen, is dat het verlichtend werkt voor de overheid. Echter, als de beoordeling niet juist blijkt te zijn, ligt het risico bij de burger. Ik vind dat de burger meer zekerheid mag verwachten van de overheid.”