Nach der jüngsten Hochwasserkatastrophe steht ein intensiver Wiederaufbau an, der schneller als sonst üblich erfolgen musss. Über die Notwendigkeit der Schnelligkeit in den Genehmigungsprozessen als auch dem Entfallen der förmlichen Vergabeverfahren sprachen wir mit Norbert Portz. Er ist Beigeordneter beim Deutschen Städte und Gemeindebund, dort zuständig für das Vergaberecht sowie das öffentliche und private Baurecht.
Recht & Verwaltung29 Juli, 2021
„Mehr Gestaltungsspielraum für die Kommunen, um über Inhalte und Preise der Angebote zu verhandeln“
Herr Portz, Sie waren kürzlich in Ahrweiler und haben eigenhändig bei der Schlammbeseitigung geholfen. Was muss jetzt von Seiten der Vergabeämter in den betroffenen Regionen passieren, damit ein schneller Wiederaufbau erfolgen kann?
Bei aller Notwendigkeit, jetzt die stark beschädigte kommunale Infrastruktur, also Krankenhäuser, Schulen, Kitas, Straßen und Brücken sehr schnell wiederherzustellen, müssen die kommunalen Vergabeämter zunächst den konkreten Beschaffungsbedarf feststellen. Die Kommunen müssen daher, auch durch externe Sachverständige, genau erheben lassen, was in welchem Umfang beschädigt und daher neu zu beschaffen ist. Erst auf Basis dieser Bestandsaufnahme und einer genauen Leistungsbeschreibung kann dann zeitnah eine Vergabe erfolgen.
Dringlichkeit ist gegeben, besteht aber nicht die Gefahr, dass darunter die Qualität der Vergabe der Arbeiten leidet?
Die Dringlichkeit der Wiederherstellung der öffentlichen Infrastruktur darf nicht zu Lasten der Qualität einer Ausschreibung gehen. Sonst schaffen wir in den betroffenen Städten und Gemeinden die Sanierungsfälle von morgen. Die nötige Sorgfalt bei der Vergabevorbereitung manifestiert sich besonders in einer guten Leistungsbeschreibung und der Angabe des genauen „Leistungs-Solls“, der Angabe der Eignungskriterien sowie der richtigen Auswahl geeigneter Unternehmen durch die Kommunen.
Rheinland-Pfalz hat für die Kommunen, die in der Region vom Hochwasser betroffen sind, das Haushaltsvergaberecht zunächst bis zum Jahresende ausgesetzt. Damit können öffentliche Aufträge schneller und unbürokratischer vergeben werden. Ist dies jetzt der richtige Weg?
Mit Rundschreiben vom 19.07.2021 hat das Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau Rheinland-Pfalz „Vereinfachungen für Vergabeverfahren“ durch die Aussetzung des Haushaltsvergaberechts in Kraft gesetzt. Die Regelungen gelten für die betroffenen Landkreise an der Ahr und Mosel in Rheinland-Pfalz und für die kreisfreie Stadt Trier.
Für Beschaffungen mit Auftragswerten unterhalb der EU-Schwellenwerte (214.000 € für Liefer-/Dienstleistungen; 5.350.000 € für Bauleistungen) müssen danach bis zum 31.12.2021 für Liefer-, Dienst- und Bauleistungen, die unmittelbar oder mittelbar zur Bewältigung der Flutkatastrophe beitragen, keine förmlichen Vergabeverfahren durchgeführt werden.
Dadurch müssen Kommunen nicht den Vorrang öffentlicher Ausschreibungen und Beschränkter Vergaben mit vorherigem Teilnahmewettbewerb beachten, sondern können bei den durch die Flutkatastrophe bedingten Vergaben bei Liefer- und Dienstleistungen auch Verhandlungsvergaben oder im Baubereich auch Freihändige Vergaben gleichberechtigt und ohne nähere Begründung durchführen. Das verschafft den Kommunen mehr Gestaltungsspielraum, etwa durch die Möglichkeit, über Inhalte und Preise der Bieterangebote verhandeln zu können.
Dennoch gilt das Haushaltsvergaberecht bei bestimmten Vergaben?
Kommunen sind aber nicht vom Haushaltsvergaberecht komplett befreit. Denn für die in den betroffenen Kommunen von der Flutkatastrophe nicht berührten Auftragsvergaben bleibt es beim Haushaltsvergaberecht.
Zudem liegen die eigentlichen Herausforderungen bei der Anwendung des Vergaberechts nicht in der Anwendung bestimmter Vergabearten, sondern in der Ermittlung des Beschaffungsbedarfs, der konkreten Erstellung der Leistungsbeschreibung und in der Auswahl geeigneter Unternehmen.
Gerade geeignete Unternehmen dürften angesichts der Fülle der zu bewältigenden Arbeiten und des ohnehin ausgedünnten Bietermarktes nur schwer zu finden sein.
Was gilt bei der Vergabe oberhalb der Schwellenwerte?
Für Aufträge oberhalb der Schwellenwerte bleibt es im Übrigen bei der Anwendung des Vergaberechts. Hier verweist das Ministerium in Rheinland-Pfalz auf das Corona-Rundschreiben des Bundes vom 19.03.2020. Zulässige Erleichterungen können danach unter den Voraussetzungen einer äußersten und nicht vorhersehbaren Dringlichkeit zur Anwendung kommen.
Soweit kommunale Aufträge mithin der dringenden Bewältigung der Flutkatastrophe dienen, können sie durch ein Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb vergeben werden. Im absoluten Notfall können auch Angebote nur eines Anbieters ohne Vorveröffentlichung und ohne Einhaltung von Fristen eingeholt werden.
Können Sie bitte kurz auf die Erleichterung für Zuwendungen eingehen?
Eine wichtige Erleichterung enthält das Rundschreiben der Landesregierung Rheinland-Pfalz noch für Zuwendungen. Zuwendungsempfänger und damit Kommunen werden bis Ende 2021 nicht über die Nebenbestimmungen (ANBest) der Zuwendungsbescheide an das Haushaltsvergaberecht gebunden.
Damit fällt eine Reihe potenzieller Vergabeverstöße, etwa durch eine falsche Anwendung der Vergabeart, die in der Folge noch Jahre später zu Rückforderungen gegenüber den Kommunen führen können, weg. Dennoch sind die Grundsätze der Vergabe auch bei Zuwendungen weiter zu wahren. Das gilt für die Prinzipien der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit und des Wettbewerbs.
Ist es realistisch und machbar, dass Ausschreibungen zeitnah an den Markt kommen. Müssen nicht auch bei anstehenden freihändigen Vergaben die Grundlagen des Vergaberechts eingehalten werden?
Selbst bei Anwendung der Erleichterungen bleiben die Kommunen an die allgemeinen Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gebunden. Auch bei einem Verzicht auf ein formales Vergabeverfahren führen diese Vorgaben dazu, dass grundsätzlich durch öffentliche Auftraggeber ein Wettbewerb durchzuführen und auf ein richtiges Verhältnis von Preis und Leistung zu achten ist.
Werden etwa Kommunen benachteiligt (z.B. durch überteuerte Angebote für die Beschaffung von Containern) und müssen sie Aufträge zu unangemessen hohen Preisen vergeben, können diese ggf. mit Hilfe des öffentlichen Preisrechts korrigiert werden.
Unangemessen hohe Vergütungsvereinbarungen können danach zur Unwirksamkeit der Preisvereinbarung führen. Folge ist, dass diese unzulässige Vereinbarung durch eine preisrechtlich zulässige und angemessene Vergütung ersetzt wird.
Schon 2018 warnten Sie in einer DStGB-Pressemitteilung „Denn das nächste Hochwasser kommt bestimmt“, und forderten nach präventiven Hochwasserschutz-Maßnahmen. Was kann man zukünftig machen, um von Seite der Städte und Kommunen Vorsorge gegen Starkregenüberflutungen zu treffen?
Die Extremwetter als Folge des Klimawandels mit Starkregen bis zu 200 Litern pro Quadratmeter in nur kurzer Zeit zeigen, dass es keinen absoluten Schutz gegen punktuell auftretende Naturkatastrophen gibt. Gleichwohl müssen wir künftig die Schäden aus „Hochwasser- und Starkregen“ minimieren. Nur so können wir den Schutz von Menschen und Sachwerten verbessern.
Wir müssen jedenfalls den Hochwasserschutz neu denken und umsetzen. Das Wasser braucht mehr Raum. Beim Wiederaufbau sollten die Kommunen den Bauherrn aber auch eine größere Eigenvorsorge und ein hochwasserangepasstes Bauen vorgeben, etwa bezogen auf geeignete Materialien, eine Wohnnutzung erst ab Hochparterre oder die Errichtung der Elektroinfrastruktur in den Dachgeschossen statt in den Kellern. Dabei sollten Bauherren angesichts der aufzubringenden Mehrkosten auch finanziell unterstützt werden.
Kommunen werden in erweiterten Risikobereichen ebenfalls noch restriktiver mit einer Baugenehmigung in Baulücken oder auf Freiflächen umgehen. Erforderlich sind genug Retentionsflächen für das Hochwasser. Oft ist es auch nötig, falls möglich, ein neues Baugebiet an sicherer Stelle als im hochwassergefährdeten Bereich auszuweisen und dieses den Betroffenen auch anzubieten.
Wie schaffen wir es die Infrastruktur noch krisenfester zu machen, obwohl der boomende Wohnungsbau für mehr versiegelte Flächen sorgt?
Nicht selten besteht zwischen der nötigen Krisenfestigkeit der Infrastruktur vor Ort und der Schaffung bezahlbarer Wohnungen in Städten und Gemeinden ein Konflikt. Der Druck auf die Kommunen, preiswerte Wohnungen zu bauen, ist jedenfalls groß. Hier müssen wir daher insgesamt den Trend zu weiteren Verdichtungen im Innenbereich kritisch hinterfragen. Statt zunehmender Versiegelungen in unseren Innenstädten brauchen wir mehr grüne Lungen und Freiflächen in unseren Städten und Gemeinden. Dann kann das Wasser besser versickern und die Gefahr durch Sturzregen und Hochwasser wird minimiert. Der Appell lautet auch hier: Wir müssen dem Wasser mehr Raum geben!
Herr Portz, vielen Dank für das Gespräch.
Bei aller Notwendigkeit, jetzt die stark beschädigte kommunale Infrastruktur, also Krankenhäuser, Schulen, Kitas, Straßen und Brücken sehr schnell wiederherzustellen, müssen die kommunalen Vergabeämter zunächst den konkreten Beschaffungsbedarf feststellen. Die Kommunen müssen daher, auch durch externe Sachverständige, genau erheben lassen, was in welchem Umfang beschädigt und daher neu zu beschaffen ist. Erst auf Basis dieser Bestandsaufnahme und einer genauen Leistungsbeschreibung kann dann zeitnah eine Vergabe erfolgen.
Dringlichkeit ist gegeben, besteht aber nicht die Gefahr, dass darunter die Qualität der Vergabe der Arbeiten leidet?
Die Dringlichkeit der Wiederherstellung der öffentlichen Infrastruktur darf nicht zu Lasten der Qualität einer Ausschreibung gehen. Sonst schaffen wir in den betroffenen Städten und Gemeinden die Sanierungsfälle von morgen. Die nötige Sorgfalt bei der Vergabevorbereitung manifestiert sich besonders in einer guten Leistungsbeschreibung und der Angabe des genauen „Leistungs-Solls“, der Angabe der Eignungskriterien sowie der richtigen Auswahl geeigneter Unternehmen durch die Kommunen.
Rheinland-Pfalz hat für die Kommunen, die in der Region vom Hochwasser betroffen sind, das Haushaltsvergaberecht zunächst bis zum Jahresende ausgesetzt. Damit können öffentliche Aufträge schneller und unbürokratischer vergeben werden. Ist dies jetzt der richtige Weg?
Mit Rundschreiben vom 19.07.2021 hat das Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau Rheinland-Pfalz „Vereinfachungen für Vergabeverfahren“ durch die Aussetzung des Haushaltsvergaberechts in Kraft gesetzt. Die Regelungen gelten für die betroffenen Landkreise an der Ahr und Mosel in Rheinland-Pfalz und für die kreisfreie Stadt Trier.
Für Beschaffungen mit Auftragswerten unterhalb der EU-Schwellenwerte (214.000 € für Liefer-/Dienstleistungen; 5.350.000 € für Bauleistungen) müssen danach bis zum 31.12.2021 für Liefer-, Dienst- und Bauleistungen, die unmittelbar oder mittelbar zur Bewältigung der Flutkatastrophe beitragen, keine förmlichen Vergabeverfahren durchgeführt werden.
Dadurch müssen Kommunen nicht den Vorrang öffentlicher Ausschreibungen und Beschränkter Vergaben mit vorherigem Teilnahmewettbewerb beachten, sondern können bei den durch die Flutkatastrophe bedingten Vergaben bei Liefer- und Dienstleistungen auch Verhandlungsvergaben oder im Baubereich auch Freihändige Vergaben gleichberechtigt und ohne nähere Begründung durchführen. Das verschafft den Kommunen mehr Gestaltungsspielraum, etwa durch die Möglichkeit, über Inhalte und Preise der Bieterangebote verhandeln zu können.
Dennoch gilt das Haushaltsvergaberecht bei bestimmten Vergaben?
Kommunen sind aber nicht vom Haushaltsvergaberecht komplett befreit. Denn für die in den betroffenen Kommunen von der Flutkatastrophe nicht berührten Auftragsvergaben bleibt es beim Haushaltsvergaberecht.
Zudem liegen die eigentlichen Herausforderungen bei der Anwendung des Vergaberechts nicht in der Anwendung bestimmter Vergabearten, sondern in der Ermittlung des Beschaffungsbedarfs, der konkreten Erstellung der Leistungsbeschreibung und in der Auswahl geeigneter Unternehmen.
Gerade geeignete Unternehmen dürften angesichts der Fülle der zu bewältigenden Arbeiten und des ohnehin ausgedünnten Bietermarktes nur schwer zu finden sein.
Was gilt bei der Vergabe oberhalb der Schwellenwerte?
Für Aufträge oberhalb der Schwellenwerte bleibt es im Übrigen bei der Anwendung des Vergaberechts. Hier verweist das Ministerium in Rheinland-Pfalz auf das Corona-Rundschreiben des Bundes vom 19.03.2020. Zulässige Erleichterungen können danach unter den Voraussetzungen einer äußersten und nicht vorhersehbaren Dringlichkeit zur Anwendung kommen.
Soweit kommunale Aufträge mithin der dringenden Bewältigung der Flutkatastrophe dienen, können sie durch ein Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb vergeben werden. Im absoluten Notfall können auch Angebote nur eines Anbieters ohne Vorveröffentlichung und ohne Einhaltung von Fristen eingeholt werden.
Können Sie bitte kurz auf die Erleichterung für Zuwendungen eingehen?
Eine wichtige Erleichterung enthält das Rundschreiben der Landesregierung Rheinland-Pfalz noch für Zuwendungen. Zuwendungsempfänger und damit Kommunen werden bis Ende 2021 nicht über die Nebenbestimmungen (ANBest) der Zuwendungsbescheide an das Haushaltsvergaberecht gebunden.
Damit fällt eine Reihe potenzieller Vergabeverstöße, etwa durch eine falsche Anwendung der Vergabeart, die in der Folge noch Jahre später zu Rückforderungen gegenüber den Kommunen führen können, weg. Dennoch sind die Grundsätze der Vergabe auch bei Zuwendungen weiter zu wahren. Das gilt für die Prinzipien der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit und des Wettbewerbs.
Ist es realistisch und machbar, dass Ausschreibungen zeitnah an den Markt kommen. Müssen nicht auch bei anstehenden freihändigen Vergaben die Grundlagen des Vergaberechts eingehalten werden?
Selbst bei Anwendung der Erleichterungen bleiben die Kommunen an die allgemeinen Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gebunden. Auch bei einem Verzicht auf ein formales Vergabeverfahren führen diese Vorgaben dazu, dass grundsätzlich durch öffentliche Auftraggeber ein Wettbewerb durchzuführen und auf ein richtiges Verhältnis von Preis und Leistung zu achten ist.
Werden etwa Kommunen benachteiligt (z.B. durch überteuerte Angebote für die Beschaffung von Containern) und müssen sie Aufträge zu unangemessen hohen Preisen vergeben, können diese ggf. mit Hilfe des öffentlichen Preisrechts korrigiert werden.
Unangemessen hohe Vergütungsvereinbarungen können danach zur Unwirksamkeit der Preisvereinbarung führen. Folge ist, dass diese unzulässige Vereinbarung durch eine preisrechtlich zulässige und angemessene Vergütung ersetzt wird.
Schon 2018 warnten Sie in einer DStGB-Pressemitteilung „Denn das nächste Hochwasser kommt bestimmt“, und forderten nach präventiven Hochwasserschutz-Maßnahmen. Was kann man zukünftig machen, um von Seite der Städte und Kommunen Vorsorge gegen Starkregenüberflutungen zu treffen?
Die Extremwetter als Folge des Klimawandels mit Starkregen bis zu 200 Litern pro Quadratmeter in nur kurzer Zeit zeigen, dass es keinen absoluten Schutz gegen punktuell auftretende Naturkatastrophen gibt. Gleichwohl müssen wir künftig die Schäden aus „Hochwasser- und Starkregen“ minimieren. Nur so können wir den Schutz von Menschen und Sachwerten verbessern.
Wir müssen jedenfalls den Hochwasserschutz neu denken und umsetzen. Das Wasser braucht mehr Raum. Beim Wiederaufbau sollten die Kommunen den Bauherrn aber auch eine größere Eigenvorsorge und ein hochwasserangepasstes Bauen vorgeben, etwa bezogen auf geeignete Materialien, eine Wohnnutzung erst ab Hochparterre oder die Errichtung der Elektroinfrastruktur in den Dachgeschossen statt in den Kellern. Dabei sollten Bauherren angesichts der aufzubringenden Mehrkosten auch finanziell unterstützt werden.
Kommunen werden in erweiterten Risikobereichen ebenfalls noch restriktiver mit einer Baugenehmigung in Baulücken oder auf Freiflächen umgehen. Erforderlich sind genug Retentionsflächen für das Hochwasser. Oft ist es auch nötig, falls möglich, ein neues Baugebiet an sicherer Stelle als im hochwassergefährdeten Bereich auszuweisen und dieses den Betroffenen auch anzubieten.
Wie schaffen wir es die Infrastruktur noch krisenfester zu machen, obwohl der boomende Wohnungsbau für mehr versiegelte Flächen sorgt?
Nicht selten besteht zwischen der nötigen Krisenfestigkeit der Infrastruktur vor Ort und der Schaffung bezahlbarer Wohnungen in Städten und Gemeinden ein Konflikt. Der Druck auf die Kommunen, preiswerte Wohnungen zu bauen, ist jedenfalls groß. Hier müssen wir daher insgesamt den Trend zu weiteren Verdichtungen im Innenbereich kritisch hinterfragen. Statt zunehmender Versiegelungen in unseren Innenstädten brauchen wir mehr grüne Lungen und Freiflächen in unseren Städten und Gemeinden. Dann kann das Wasser besser versickern und die Gefahr durch Sturzregen und Hochwasser wird minimiert. Der Appell lautet auch hier: Wir müssen dem Wasser mehr Raum geben!
Herr Portz, vielen Dank für das Gespräch.
Norbert Portz
Er ist seit 1998 Beigeordneter des Deutschen Städte- und Gemeindebunds mit den Aufgabenschwerpunkten Gemeinde- und Stadtentwicklung, Raumordnung, Wohnungswesen, Entsorgung und Vergaberecht. Er studierte an der Universität zu Köln Rechtswissenschaften. In juristischen Fachkreisen kennt man ihn u.a. als Mit-Herausgeber folgender Kommentare:
• Kulartz / Röwekamp / Portz / Prieß, Kommentar zur UVgO
• Kulartz / Kus / Marx / Portz / Prieß, Kommentar zur VgV
• Röwekamp / Kus / Portz / Prieß, Kommentar zum GWB-Vergaberecht
• Kulartz / Röwekamp / Portz / Prieß, Kommentar zur UVgO
• Kulartz / Kus / Marx / Portz / Prieß, Kommentar zur VgV
• Röwekamp / Kus / Portz / Prieß, Kommentar zum GWB-Vergaberecht
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