Każda strona postępowania administracyjnego ma potencjalną "szansę" doświadczyć opieszałości organu administracji. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środek, który pomaga w walce z tym - wierzmy, że z coraz rzadszym - zjawiskiem.
W pierwszej kolejności należy sobie jednak wyjaśnić czym się różni bezczynność od przewlekłości.
Przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, LEX nr 1391606).
Przewlekłość postępowania odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12, LEX nr 1343899).
Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147).
ponaglenie
Środkiem zaskarżenia, które służy w walce z bezczynnością lub przewlekłością postępowania jest przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie. Jak wskazuje G. Węgrzyn w "Ponaglenie na bezczynność lub przewlekłość", wniesienie ponaglenia uruchamia postępowanie akcesoryjne, którego przedmiotem jest weryfikacja sprawności i szybkości działania organu w konkretnej sprawie. Odnosi się więc on jednoznacznie do wewnętrznej organizacji działania organu i może w efekcie prowadzić do podjęcia działań o charakterze organizatorskim. Przepis art. 38 k.p.a. wskazuje zaś na ścisły związek pomiędzy omawianą instytucją a odpowiedzialnością pracowniczą, jaka może zostać w rezultacie uruchomiona. Zdaniem Autora, wydaje się, że strona nie musi precyzować, czy wnosi ponaglenie z powodu bezczynności, czy przewlekłości. Rolą strony jest jedynie wyartykułowanie niezadowolenia z braku rozstrzygnięcia, pomimo upływu wystarczającego - w ocenie strony - czasu.
wymogi formalne
Ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i w związku z tym może być wniesione we wszystkich przewidzianych w tym przepisie formach.
Ponaglenie, jak każde podanie, powinno zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.). Ponadto przepis art. 37 § 2 k.p.a. przewiduje, że ponaglenie musi dodatkowo zawierać uzasadnienie. W zależności od formy wniesienia ponaglenia powinno być ono opatrzone podpisem (w przypadku podania pisemnego lub ustnego do protokołu) albo uwierzytelnione zgodnie z odrębnymi przepisami (w przypadku formy elektronicznej) - por. art. 63 § 3 i 3a k.p.a.
zasadność ponaglenia
G. Węgrzyn wskazuje, że zadaniem organu rozpatrującego zażalenie jest weryfikacja akt sprawy pod kątem ewentualnej bezczynności lub przewlekłości. Stan bezczynności powstaje w przypadku niezałatwienia sprawy, pomimo upływu terminów kodeksowych (art. 37 k.p.a.) lub wynikających z przepisów szczególnych albo upływu terminu wskazanego w trybie art. 36 § 1 k.p.a. przez organ prowadzący postępowanie. Trudniej natomiast dokonać oceny w zakresie przewlekłości, a więc stanu prowadzenia postępowania „dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy” (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Analiza akt jest dokonywana wyłącznie pod kątem koncentracji i ekonomiczności przeprowadzonych czynności procesowych w sprawie oraz upływu terminów wyznaczonych do jej załatwienia. Ocena ta ma charakter formalny i zasadniczo abstrahuje od aspektu merytorycznego sprawy. Organ rozpatrujący ponaglenie musi jednak sprawę ocenić pod kątem stopnia jej skomplikowania i zakresu wymaganego postępowania wyjaśniającego, gdyż ma to istotny wpływ na identyfikację terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona (zob. art. 35 § 3 k.p.a.). Ponaglenie należy rozpatrzyć w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania (art. 37 § 5 k.p.a.).
postępowanie
W sytuacji, gdy docelowym adresatem ponaglenia jest organ prowadzący postępowanie (brak organu wyższego stopnia), stwierdzenie zasadności ponaglenia jest równoznaczne z koniecznością niezwłocznego załatwienia sprawy. Organ nie wydaje w takim przypadku postanowienia z art. 37 § 6 k.p.a., ale przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy, wobec której pozostawał w bezczynności lub przewlekłości.
Organ, przeciw któremu jest skierowane ponaglenie, niezwłocznie (nie później niż w terminie 7 dni) jest zobligowany przekazać je organowi wyższego stopnia wraz z odpisami akt sprawy oraz własnym stanowiskiem.
Z chwilą otrzymania ponaglenia wraz z aktami sprawy rozpoczyna się postępowanie przed organem wyższego stopnia.
Uznanie zasadności ponaglenia przez organ wyższego stopnia oznacza konieczność wydania postanowienia, o którym mowa w art. 37 § 6 k.p.a. Elementy treściowe tego orzeczenia będą się kształtować różnie w zależności od okoliczności. Stałym elementem będzie wskazanie stanu bezczynności lub przewlekłości z jednoczesną oceną w zakresie rażącego naruszenia prawa oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Natomiast element w postaci wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy pojawi się jedynie w przypadku, gdy sprawa nie została jeszcze zakończona. Co więcej, termin ten może być z urzędu przedłużony przez organ wyższego stopnia, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu.
Więcej informacji oraz schemat przebiegu postępowania w przedmiocie ponaglenia na bezczynność i przewlekłość znajdziemy we wspomnianej na początku procedurze.
Zachęcamy do lektury!
Wojciech Kowalski
LEX Navigator Postępowanie Administracyjne
